摘 要：2020年中国绝对贫困问题得到历史性解决，相对贫困随之提到日程上来，这将涉及农村与城市两个区域。相对贫困治理与城乡融合具有共同的价值取向。脱贫攻坚已经取得了决定性胜利，我国贫困问题已不再只局限于农村，而是发展到城乡并重阶段，扶贫工作也由农村扶贫发展到城乡共同扶贫。贫困问题的转型对我国贫困治理提出了新的要求。以城乡融合为视角破解相对贫困，不仅是我国下一步扶贫工作之必然要求，而且也是学界亟待研究的一个重大前沿性问题。
关键词：相对贫困；贫困治理；城乡融合；脱贫攻坚
基金项目：马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目、国家社会科学基金特别委托项目“中国特色社会主义制度自信研究”（2020MYB009）
一 问题提出
随着我国脱贫攻坚战取得胜利，相对贫困则成了学界亟待研究的一个重大前沿性问题。从现有的研究来看，主要集中在相对贫困的内涵、特征、治理难点与治理路径等方面。
第一，关于相对贫困内涵的研究。彼得·汤森认为，贫困是由于人们缺乏资源而被剥夺了享有常规社会生活水平和参与正常社会生活的权利。阿马蒂亚·森以权利方法为出发点，以权利贫困与能力贫困为核心，认为相对贫困也表现为人们社会权利的缺失与基本能力的剥夺。国内学者多以彼得·汤森和阿马蒂亚·森对于相对贫困的界定为基础，从社会生活水平与个人主观感受两个角度对相对贫困的内涵展开讨论。一是社会生活水平。向德平、向凯认为，相对贫困指的是个人或家庭所拥有的资源，虽然可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到社会的平均生活水平。林闽钢认为，相对贫困是基于特定参照群体而提出的，即同一时期，不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困。由此可见，从社会生活水平角度来看，相对贫困表现为社会生活的低水平状态。二是个人主观感受。郭熙保、罗知认为，相对贫困是一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”。杨舸认为，贫困不仅表现为由于生活水平低下产生的社会排斥，而且表现为以他人或其他社会群体为参照物感受相对剥夺的社会心态以及安全感和话语权的缺乏。因此，从个人主观感受角度来看，相对贫困侧重于强调通过比较而产生的相对剥夺感，是一种主观感受。
第二，关于相对贫困特征的研究。向德平、向凯认为，相对性是相对贫困本质属性，具体包括主客观相对性、时空相对性、流动性与不稳定性。相对贫困既具有一定的客观衡量标准，呈现为一种客观状态，也表现为一种相对剥夺感，是一种主观体验；相对贫困的衡量标准在不同的阶段会不断调整，同时在不同地区、不同国家也会有差异；此外，相对贫困的不稳定性主要是由于人口的流动性以及城乡边界不断模糊而造成的。张传洲认为，相对贫困具有多维性特征。相对贫困不仅与经济因素导致的维持基本生活的风险有关，也关系到基本能力需要缺乏而导致的社会排斥感，包括物质与精神贫困两个层面。陆汉文、杨永伟认为，政治性是相对贫困的重要特征。打赢脱贫攻坚战作为全面建成小康社会的重要任务，其具有很强的政治性与指导性，同样缓解相对贫困是实现共同富裕的使命，是实现第二个百年奋斗目标的重大任务和目标，也具有强烈的政治性。叶兴庆、殷浩栋认为，相对贫困还具有散点化、高流动性。脱贫攻坚战的胜利意味着集中连片的区域性贫困问题在很大程度上得到解决，因此贫困问题虽然依然相对集中，但是从总体来看，以散点分布为主。城镇化的推进使得贫困随着人口流动实现了城乡转移，原来的农村贫困转变为城乡的流动贫困，同时，原本处在贫困边缘的特殊群体会由于社会的发展再次陷入贫困，因此相对贫困表现为城乡人口交织的分散式贫困。
第三，关于相对贫困治理难点的研究。一是如何解决持续增收的问题，即实现脱贫的可持续性。近年来，虽然农村居民收入增长速度已超过城镇居民，但是农村地区的收入高速增长主要是依靠农民外出打工的工资性收入和政府的转移净收入，单纯依靠农业农村的产业经营性收入的占比非常小，这种主要依赖外源性收入的模式具有很大的弊端。从当前的政策设计来看，产业扶贫、转移就业扶贫、生态旅游扶贫等各项扶贫政策虽然在一定程度上缓解了农村的贫困问题，但是稳定性不足导致农民持续增收效果不佳。二是流动性贫困问题。随着城镇化的推进，原本农村的非贫困人口转变为城镇的新生贫困人口，这一群体的收入看似与贫困标准有一定差距，但是他们的实际生活成本偏高，往往会处于贫困状态，他们未来的状况是决定中国脱贫成效乃至发展转型的关键。三是社会保障制度不健全。当前我国社会保障制度存在诸多问题：城乡社会保险覆盖面较低，社会保障资金难以为继，农村社会保障低水平运转，这些问题已成为解决相对贫困问题的瓶颈。四是如何激发内生动力的问题。在脱贫攻坚阶段，我国扶贫政策主要以政府主导、贫困户被动接受为主，滋生了“等、靠、要”的思想。同时市场经济的竞争导致贫富差距不断拉大，部分群体的相对剥夺感加强，导致精神贫困问题凸显。由于政策性的扶持，部分人群虽然获得了脱贫机会，但是没有掌握脱贫技能，或者在实现脱贫之后缺乏进一步发展的动力和志向，因此，如何解决精神贫困问题，激发贫困人群的内生动力也是缓解相对贫困问题的一大挑战。
第四，关于相对贫困治理路径的研究。邢成举、李小云结合我国各地相对贫困治理的实践，认为相对贫困治理应该从扶贫理念与扶贫话语、扶贫战略、治理体制与路径等方面入手，从“治贫”向“防贫”转变，摒弃使用“农村贫困人口”一词，由“扶贫战略”转向“防贫和助贫相结合，以防贫为主”的新的扶贫治理战略，改革扶贫领导协调机制，同时还要兼顾贫困治理的城乡统筹、提高公共服务水平、实现低保标准与相对贫困标准的统一，做好兜底保障工作、激发贫困群体内生动力，以此形成贫困治理新格局。檀学文以国际贫困治理的“三支柱”模型即包容性增长（机会）、基本公共服务（赋能）、社会保障（保护）为基础，构建起中国相对贫困治理的“三支柱”——包容性增长、基本功能公共服务均等化、社会组织，倡导尽快实现我国相对贫困治理在国家治理体系之下的常态化。吕方以减贫干预的回应力、市场经济的益贫力、社会力量的参与力为出发点，构建相对贫困治理的“三力模型”，主张减贫政策供给要对差异化减贫需求保持足够的回应性，坚持统筹发展目标与减贫目标的统一，提升社会力量在扶贫事业中的参与度。青连斌认为，由绝对贫困向相对贫困治理转向意味着从解决困难群众的基本生活问题转向促进全体人民共同富裕，在分析了人们对于美好生活的诉求这一相对贫困治理的现实基础之后，指出必须从坚持动态与多维识别相对贫困，坚持城乡统筹，坚持依法治贫，坚持常态化治贫几个方面进行相对贫困治理。
综上，学界对于相对贫困的研究多从国家战略高度出发，从宏观层面对相对贫困展开研究，而从城乡关系探索相对贫困治理对策的较少，即使有涉及，研究也较为笼统，尚不成熟。其实，到目前，脱贫攻坚已经取得了决定性胜利，我国贫困问题已不再只局限于农村，而是发展到城乡并重阶段，扶贫工作也由农村扶贫发展到城乡共同扶贫。贫困问题的转型对我国贫困治理提出了新的要求。以城乡融合为视角破解相对贫困，不仅是我国下一步扶贫工作之必然要求，而且也是学界亟待研究的一个重大前沿性问题。
二相 对贫困治理之要义
相对贫困既是基于特定参照群体而提出的，即同一时期，不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困，也表现为一种脆弱性、无发言权、社会排斥等社会层面的“相对剥夺感”。由此可见，相对贫困既是一种物质生活状态，也是一种主观感受。从城乡融合视角来审视，我国相对贫困主要是基于城乡发展不均衡、城乡发展差距大而造成的。有鉴于此，相对贫困治理的核心要义在于发展。具体表述为：其任务在于缩小城乡差距，其目标在于解决发展不平衡不充分的问题，其本质在于实现共同富裕。
1.缩小城乡差距
改革开放40多年来，我国一直处于破除城乡二元结构的进程中，从推进城乡商品市场一体化，推进公共资源城乡均衡配置、推进城乡要素市场一体化，到城乡一体化再到城乡融合发展，充分彰显了党对于城乡关系认识的不断深化。在这一过程中我国城乡关系不断改善，城乡发展取得了显著成就，尤其是农村发展方面，农村居民人均可支配收入增长速度从2013年连续7年超过城镇居民人均可支配收入。然而必须认识到，当前城乡差距依然较大，这种差距不仅表现在城乡之间，也表现在城市与乡村内部之中。
从人均可支配收入来看，根据《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》显示，城镇居民人均可支配收入为42359元，农村居民人均可支配收入为16021元，城乡居民人均可支配收入比例为2.64∶1；从基础设施来看，根据《中国城市建设统计年鉴2018》显示，2018年，城市和农村供水普及率分别为98.36%和77.69%，相差20.67个百分点；燃气普及率分别为96.7%和28.59%，相差68.11个百分点。从公共服务来看，根据《中国卫生健康统计年鉴2019》显示，城市和乡村每千人口卫生技术人员数分别为10.91和4.63，每千人口医疗卫生机构床位数（张）分别为8.70和4.56，城市分别是乡村的2.36倍和1.91倍；从社会保障来看，截至2018年，城市低保标准达到6756元/人年，农村低保标准达到4583元/人年，相差2173元。由此可见，城乡在人均可支配收入、基础设施、公共服务与社会保障方面依然存在着巨大差距。
从城市内部来看，将城镇居民人均可支配收入从低到高分成五等份，2018年全国城镇居民低收入组、中间偏下组、中间收入组、中间偏上组、高收入组的人均可支配收入分别为14386.87、24856.51、35196.11、49173.5、84907.13元，相较于2017年，全年城镇居民由低到高各组人均可支配收入增长速度依次递增。由此可见，城镇居民总体收入水平虽有提升，但是各群体之间不仅差距较大，相对贫困问题凸显，而且存在低收入阶层收入提升速度较慢，导致城镇内部相对贫困呈现持续拉大的态势。从农村内部来看，《中国农村贫困监测 2019》数据显示，将农村居民人均可支配收入从低到高分成五等份，2018年全国农村居民低收入组、中间偏下组、中间收入组、中间偏上组、高收入组的人均可支配收入分别为3666、8508、12530、18051、34043元，相较于2017年，各组人均可支配收入虽有不同程度增长，绝对贫困问题逐步得到解决，但是高低收入组差距依然较大，农村内部相对贫困问题严重。
从城乡差距以及城镇与农村内部差距来看，未来农村依然是我国贫困治理的主战场，相对贫困人口主要集中在农村，但是随着城镇化的发展，大量农村人口转移到城市，贫困问题也随之进行转移，因此城镇相对贫困问题也不容忽视，尤其要防止相对贫困持续拉大的态势。
2.解决发展不平衡不充分的问题
2004—2020年，连续17年以“三农”为主题发布中央一号文件，充分显示了党和国家对于“三农”工作的重视，中央一号文件的主题从农村改革、农民增收，到新农村建设、农业基础设施、农业科技创新、现代农业发展、农业现代化、乡村振兴等，我国农业农村农民发展状况已经取得了明显的改善，但是从整体来看，农村发展依然严重滞后于城市。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中城乡发展不平衡是最大的不平衡，农业农村发展不充分是最大的不充分。在全面建成小康社会过程中受到不平衡不充分发展影响最大的就是农民，尤其表现为进城务工的农民工，受到城乡二元体制的影响，这一群体在城市中始终属于“边缘群体”，被排斥在城市公共服务与社会保障体制之外，不能够真正实现市民化，合法权益得不到保障。在我国城镇化发展趋势不可扭转的情况下，如何实现乡村振兴，补足农村发展这一短板，是我国全面建成小康社会的重要任务，也是未来我国相对贫困治理的重要挑战。如何在推进工业化的同时，发挥农业在国民经济发展中的重要作用，如何在城镇化与乡村振兴之间找到平衡点，必然要求凸显乡村的重要地位，坚持城乡融合发展，不断健全城乡一体化体制机制，这也是破解我国不平衡不充分发展难题的关键。
习近平在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话中指出，“贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%”。脱贫攻坚战打赢之后，我国减贫工作主要是巩固减贫成果、防止返贫与建立解决相对贫困的长效机制。相对贫困主要是立足于人们对于美好生活的追求，从相对贫困的潜在人口来看，分为城市和农村两个部分，但是大部分人口仍然在农村或者是在城市的农民工，尤其是深度贫困地区脱贫人口。由于这些地区自然条件差，基础设施薄弱，公共服务不足，造成发展滞后，充分体现了我国发展不平衡不充分的问题，这些地区人口即使在政府的帮助下如期实现脱贫，但是由于地区经济发展依托薄弱或者不足，极其容易返贫，也成为我国潜在的相对贫困人口。由此可见，在我国相对贫困治理的过程中，农村仍然是减贫工作的主要组成部分。同时，由于城乡二元体制的阻碍，流动人口已经成为我国社会发展的一个重要问题，这一群体的经济收入在农村尚且能够满足基本生活需要，甚至可以成为农村经济地位较高的人群，但是在城市由于高昂的生活成本，他们往往属于城市的底层人民，难以享受到真正的市民待遇。因此，在我国相对贫困的治理过程中，必须要着眼于城乡发展过程中的不平衡不充分的问题，满足每个人对于美好生活的追求。
3.实现共同富裕
在马克思、恩格斯看来，城乡关系发展分为城乡分离、城乡对立与城乡融合三个阶段，人的发展分为人的依赖关系、物的依赖关系和人的自由全面发展三个阶段，而城乡关系三阶段与人的发展三阶段是相互对应的。在城乡对立阶段，由于城市与乡村居民屈从于社会分工、屈从于他们所被迫从事的工作与活动，人们与其活动以外的世界处于敌对状态，造成人的畸形而片面的发展。随着社会生产力的发展，这种城乡对立的状态必然要发生改变，走向城乡融合，所有人可以自由和全面的发展自己的体力和脑力能力，在个人层面表现为自由全面的发展，在社会层面表现为共同富裕。习近平总书记指出，消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困是全面建成小康社会、实现共同富裕的艰苦努力，然而绝对贫困的消除并不意味着共同富裕的实现，共同富裕的实现是一个长期的过程，相对贫困治理依然处于共同富裕的实现进程之中。面对我国城乡发展的巨大差距，相对贫困治理主要聚焦的是“不均”的问题，这与五大发展理念的共享发展理念相吻合，然而共享也是实现共同富裕的核心要求，因此相对贫困治理的过程本质上体现为缩小城乡发展差距，推进城乡融合，实现共同富裕的进程。
“从现实看，共同富裕是发展中国特色社会主义的核心价值追求。从发展的观点看，共同富裕是前提性的，自由全面发展是社会主义的最高价值诉求。”由此可见，共同富裕与人的自由全面发展同属于社会主义的本质要求，共同富裕的首要层面表现为一种经济意蕴，但是并不意味着共同富裕只是一种经济状态，它也包含政治、文化、社会与生态等领域的全面发展。解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，是邓小平对于社会主义本质的精辟概括。从社会层面来看，随着我国经济的快速发展，城乡之间的差距不断加大，这种差距不仅表现在经济层面，更表现在人们的发展机会与享受的待遇上，这也是造成我国相对贫困的主要原因，因此必须要实现城乡融合发展；从个人层面看，先富帮后富的理念并没有得到全面的贯彻，甚至出现了贫困的代际传递现象，导致一部分人在生活状况、发展机会、享受权利等方面处于劣势地位，从而表现为相对贫困状态，为了保持社会的持续健康发展，必须实现共同富裕，尊重每个人的自由全面发展。
三 相对贫困治理之机制
随着社会生产力的发展，城乡关系必然要由对立走向融合。由于我国工业化与城镇化的推进，大量劳动力、人才、资本等生产要素集中在城市，导致农村发展严重滞后于城市，城乡发展差距持续增大，城乡之间生产要素无法实现正常流动与合理配置，并且随着农村人口的转移，城镇贫困问题不断显现。实现城乡融合发展、城乡贫困共同治理是必然选择。城乡贫困共同治理必然要求实现城乡要素合理流动，公共服务均等化，因此相对贫困治理要以乡村振兴与新型城镇化为主要抓手，形成一个相对贫困治理、乡村振兴、新型城镇化良性互动的机制。
1.以乡村振兴战略作为农村相对贫困治理的主要抓手
乡村振兴战略作为新时代我国“三农”工作的总抓手，是党和国家对未来农村工作的战略部署，总目标是实现农业农村现代化，总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，它从全局和战略高度要求正确处理城乡关系，缩小城乡发展差距，推动城乡融合发展。农村作为相对贫困治理的主战场，未来的重要任务是在巩固现有脱贫成果的基础上，提升农民发展能力，实现农业农村的全面发展。因此，在绝对贫困消除之后，必须要实现相对贫困治理与乡村振兴的有机衔接。从宏观来看，乡村振兴战略是基于我国社会主义初级阶段农村农业发展不充分，导致城乡发展严重不均衡而提出的现代乡村治理体系，相对贫困治理是基于我国贫困发展新阶段而提出的贫困治理体系，本质上两者统一于社会主义国家治理体系之中。从微观来看，乡村振兴战略与农村相对贫困治理的目标都是要实现农业农村现代化，即农业农村全面发展，实现此目标需要借助于农村产业、人才、文化、生态、组织五个方面振兴，从而为农民的美好生活追求提供支撑。此外，乡村振兴与农村相对贫困治理在主体上也存在一致性，农民既是乡村振兴的主体，也是农村相对贫困治理的主体，两者本质上要解决的是未来农民的发展问题。因此，从宏观和微观两个层面为两者的衔接增加了可能性和必要性。
以乡村振兴战略作为农村相对贫困治理的主要抓手，实现两者的良性互动，一方面，在政策层面，要实现由“特惠型”向“普惠型”政策转变。在精准扶贫阶段，政策涵盖范围主要包含绝对贫困人口、贫困村以及贫困区，扶贫资源主要集中在有限的区域，是具有区域性的“特惠型”政策，这种政策具有排他性。乡村振兴战略立足于整个农村与全体农村人口，因此具有排他性的“特惠型”政策已经无法满足现实的需要，必须要向“普惠型”政策转变。并且发展到相对贫困治理阶段，贫困人口的需求更加多元化，需要树立多维贫困理念，实施“普惠型”的扶贫政策也是必然要求。另一方面，在治理机制层面，坚持多元化和长期性。相对贫困的相对性和多维性决定了其治理方式的复杂性和治理时间的长期性，不可能像绝对贫困治理采取广泛且强力的社会动员的超常规战略方式，在规定的时间内解决绝对贫困问题。乡村振兴战略是一项统筹“三农”工作的长期战略，实现对乡村社会的全面重构也是一项长期、复杂且综合的系统工程，因此考虑到乡村振兴战略与相对贫困治理的复杂性，必须要向常规制度化贫困治理方式转变，建立多元化和长期性的乡村贫困治理机制。
2.以新型城镇化作为城市相对贫困治理的主要抓手
面对传统城镇化粗放式的发展模式、僵化的体制机制以及失衡的规模发展，以习近平同志为核心的党中央站在新时代的起点上，形成了新型城镇化的思想，科学回答了新时代“发展什么样的城镇化、怎样发展城镇化”这一问题，为深化我国城镇化发展提供了科学指导。新型城镇化“新”在强调以人为本，关注人的主体性，摒弃了之前单纯的注重经济效益的模式，更加重视有序推进农业转移人口市民化，由追求数量增长向质量提升转变，这一转变对于解决我国转移人口，即潜在的城市相对贫困人口——农民工的市民化具有重要意义。根据国家统计局数据显示，截至2019年，全国农民工总量达到2.9亿，受到城乡分割的户籍制度的影响，这一群体不能够享受与城镇居民同等的公共服务与社会保障，难以融入城市生活，始终处于城市边缘，成为城市底层人群。而新型城镇化正是立足于我国城镇化发展现存的问题，把“人”作为城镇化发展的出发点和落脚点，促进社会的全面进步。有学者通过实证研究发现，随着新型城镇化的推进，“2015年之后的城市化在提升贫困人口的扶贫绩效上进展很显著，贫困发生率明显降低，城市化推进实现国家扶贫攻坚战略、减贫和缓解贫困发生绩效有所提升”。由此可见，新型城镇化在降低贫困发生率、促进公共服务均等化发展方面具有重要的作用，新阶段相对贫困治理也必然要以新型城镇化为重要抓手。
以新型城镇化作为城市相对贫困治理的主要抓手，实现两者的良性互动，必须要实现人们“出得去”“留得下”“稳得住”三步。首先，随着我国城乡二元体制不断改革，农村剩余劳动力基本可以实现城乡之间自由流动，即使受到地域限制部分人群无法自由流动，在精准扶贫阶段通过“易地搬迁扶贫”也解决了这部分群体的发展空间问题，因此新阶段我国基本实现了“出得去”。其次，关于“留得下”的核心问题就是就业。从我国目前农民工就业的现状来看，整体还是集中在制造业、建筑业以及服务业，这些行业多以体力劳动为主，工作不稳定，可替代性强，缺乏长期就业的保障，导致农民工群体长期处于城市的贫困阶层，因此就业仍然是保障农民工这一相对贫困人口“留得下”的重点。最后，农民工市民化本质上就是要解决基本公共服务均等化的问题，这是保证这一群体“稳得住”的根本。只有真正使农民工享受到与城镇居民同等的公共服务与社会保障，农民工才不至于由于城市生活成本高昂而被迫回流到农村，从而从根本上消除农民工在城市的“相对剥夺感”，形成相对贫困治理与新型城镇化良性发展的局面。
四 相对贫困治理之路径
面对我国城乡发展的差距，为了解决不平衡不充分发展的矛盾，必须要将相对贫困治理作为一项重要任务，以实现共同富裕。“相对贫困的内涵决定了扶贫的目标并不局限于单纯的增收，同时要关注收入分配”，因此相对贫困治理首先要形成一套科学合理的收入分配体系；基于相对贫困治理的机制，立足于乡村振兴，要以农村发展的短板为切入点，努力实现城乡市场要素一体化；立足于新型城镇化发展，构建公共服务均等化，以实现城乡社会保障一体化；最后，基于城乡社会的特点，实现城乡社会治理一体化，构建城乡命运共同体。
1.健全收入分配制度，发挥初次分配、再分配以及第三次分配的扶贫作用
虽然当前我国社会财富的蛋糕在不断做大，但从近年来我国收入分配格局来看，政府、企业和居民三者中，居民收入在国民收入中的比重呈下降趋势，而企业和政府的收入比重则持续上升。同时，2017年我国居民收入基尼系数为0.467，并且多年来连续超过国际居民收入基尼系数0.4的警戒线，这说明我国收入分配差距依然较大。由此可见，虽然我国在收入分配过程中始终强调要公平合理做好收入分配，但是并未达到预期效果，依然存在收入分配不均衡的问题，导致收入差距过大。这就意味着总有一部分人收入处于较低水平，导致其生活水平低于其他人群，在绝对贫困问题消除之后，这一群体就属于相对贫困人口。“收入分配制度是经济社会发展中的一项基础性制度，是社会主义市场经济体制的重要组成部分。这涉及每一个国民的‘钱袋子’，也影响着国民经济、生产效率的提高。”形成公平合理的收入分配格局，是“人民至上”理念的真正体现，也可以从根本上解决我国相对贫困问题，尊重每一个人对于美好生活的追求。因此，相对贫困治理必须要实现扶贫工作与收入分配格局调整机制有效统筹，发挥初次分配、再分配以及第三次分配的扶贫功效。
根据我国扶贫经验，扶贫方式主要分为开发式扶贫与补贴式扶贫。开发式扶贫相对应的是收入的初次分配，原则是按生产要素分配。在开发式扶贫过程中，重点扶持产业发展，通过发展产业提高劳动者收入，但是按生产要素分配客观上导致精英人群与普通劳动者收入的差距不断扩大，因此在扶贫产业的发展中必须要不断提升普通劳动者尤其是刚脱贫的劳动者的报酬在初次分配中的比重。补贴式扶贫相对应的是再分配，原则是依靠财政税收等进行社会转移分配，以克服初次分配中收入财产差距过大的问题。近年来，国家用过多种补贴方式，比如生活补贴、劳动补贴，达到了消除绝对贫困的效果，但是这种依赖于政府补贴的脱贫缺乏持久性，为了防止贫困的代际传递，再分配过程中必须要向贫困地区的教育发展倾斜，从根本上提升人力资本以解决贫困问题。最后，要重点发挥第三次分配在相对贫困治理过程中的作用，原则是侧重于慈善方式以弥补再分配的缺陷。党的十九届四中全会指出：“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业。”在我国“先富带后富”的号召下，已经有一部分人率先实现了富裕，这部分人有义务带动后一部分人的发展，从而在缓解相对贫困、缩小城乡差距、增加低收入者收入、实现社会公平方面起到重要的作用。但是目前我国慈善事业发展并不乐观，慈善机构的作用并未发挥预期效果，工作缺乏透明性，民众也缺乏慈善意识，因此必须加大力度完善我国慈善组织，健全慈善事业工作体系，发挥第三次分配的扶贫作用。
2.从产业、人才、文化、生态、组织入手，实现城乡市场要素一体化
实现乡村的全面振兴，才能够真正解决乡村的贫困问题。从当前我国乡村发展的现状来看，产业、人才、文化、生态、组织五大方面都是农村发展的短板，实现“五大振兴”可谓是乡村振兴的基础。实现乡村振兴，必须要走城乡融合之路，城乡融合的核心在于实现城乡一体化，而实现城乡一体化的核心在于城乡要素合理流动。作为乡村振兴核心和抓手的“五大振兴”，其实现不局限于单方面挖掘乡村资源，更重要的是要促进城乡产业、人才、文化、生态、组织的合理流动，本质上就是要实现城乡市场要素一体化。相对贫困区别于绝对贫困的一大特点就是相对贫困具有多元性，它不再局限于物质层面的短缺，所以相对贫困的治理必须要树立多维贫困理念，全方位关注各个层面的贫困问题，农村发展的短板正是构成农村相对贫困的重要因素，因此推进“五大振兴”正是破解我国农村相对贫困问题的关键。“推动‘五大振兴’，是统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局在农业农村领域的具体体现，是加快推进乡村治理体系和治理能力现代化、加快推进农业农村现代化的重大举措。全力推动‘五大振兴’，就能实现全面脱贫与乡村振兴的有效衔接。”
发展产业是解决贫困问题的根本之道，也是乡村振兴与相对贫困治理有效衔接的必然要求，产业发展既可以为农民提供更多的就业机会，也可以增加经济收入。农村产业并不局限于第一产业，可以通过延长产业链，实现一二三产业深度融合发展；也可以结合区域特点，发展特色产业，但是要避免同质化。然而农村产业的发展必须兼顾市场导向与扶贫社会公益性，不能单纯为了追求经济利益而忽视了扶贫的价值。人才是实现乡村振兴的关键，也关系着相对贫困治理的成效。当前我国农村普遍存在人才短缺的问题，主要是由于农村条件艰苦，对人才的吸引力不足。为了实现乡村的人才振兴，一方面要加强人才引进力度，以优厚的待遇吸引大量优秀人才参加到乡村的建设中来；另一方面要注重培育本土化人才，将农村中德才兼备的管理和技术人才选拔出来，带领农民振兴乡村。文化振兴是破解人们精神贫困的基础，意义在于激发人们内生动力。可以通过举办与农村生活贴近的系列活动逐步培育乡风文明，树立农民主体意识，激发人们内在的脱贫动力。生态振兴是建设美丽乡村的必然要求，生态宜居同样是农村环境富足的表现，必须要保护乡村天然的生态环境，实现产业发展与环境保护的良性循环。组织振兴主要是通过农村基层党组织建设与扶贫工作队建设，必须要实现二者的有效衔接才能够达到乡村振兴与相对贫困治理的双赢局面。
3.推进基本公共服务均等化，实现城乡社会保障一体化
从党的十六届五中全会首次使用“公共服务均等化”概念以来，我国一直致力于缩小城乡、区域间的公共服务差距，在这一过程中虽然取得了一定的成效，但是从目前我国城乡基本公共服务的现状来看，依然存在较大差距，这一差距主要表现在城乡教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等方面。有学者通过研究发现，城乡基本公共服务均等化水平与家庭相对贫困程度具有密切的联系，城乡基本公共服务不均衡程度越高，家庭相对贫困程度越高。因此，“城乡基本公共服务均等化水平对家庭相对贫困缓解有着显著作用，城乡基本公共服务的变异系数越低，越有利于相对贫困问题的缓解。”基本公共服务不均等导致相对贫困问题的主要影响群体是农民和农民工，对于农民而言，由于我国政策原因基本公共服务主要是向城镇倾斜，农村基本公共服务长期得不到保障，农村地区基本公共服务水平整体较低，导致农村家庭所享受到的社会福利减少，积累的人力资本较少，抵御风险的能力较弱，陷入相对贫困的可能性更大。对于农民工而言，由于我国基本公共服务主要依附于户籍制度，缺少城镇户籍的农民工无法享受到与城镇居民同等的公共服务，导致在城市生活成本高，从而属于城市相对贫困群体。为了缓解我国相对贫困问题，必须要立足于基本公共服务，推进城乡公共服务均等化，充分发挥基本公共服务均等化的减贫效应。
推进我国基本公共服务均等化，重点要解决充分性与均衡性的问题。就充分性而言，当前我国基本公共服务整体供给不足，一方面表现在农村贫困地区，这些地区由于特殊的地理位置导致在基本公共服务供给过程中存在缺位、错位或者尚存盲区的现象，解决这种现象主要依赖于国家政策的倾斜，应重点推进特殊地区的公共服务建设，缓解其相对贫困状况。另一方面表现在农民工聚集的城市，早期的城市建设并没有将农民工纳入城市基本公共服务系统中，导致现在城市基本公共服务供给不足，压力过大，因此有必要对城市基本公共服务进行适当扩充，将符合要求的农民工纳入城市公共服务系统，满足人们追求美好生活的愿望。就均衡性而言，当前我国基本公共服务发展不均衡，一方面表现在城乡之间的不均衡，无论是从基础设施、公共服务还是社会保障来看，城乡基本公共服务都存在巨大差距，农村基本公共服务整体处于较低水平，这也是农村仍然是我国相对贫困主战场的重要原因，因此必须要改变过去向城镇倾斜的政策导向，应该加大对农村基本公共服务建设的支持力度，通过政府财政以及社会资金尽快补齐农村公共服务这一短板。另一方面表现在基本公共服务种类的不均衡，针对部分落后地区的建设，政府更倾向于加强硬件设施建设，比如道路、学校、医院，但是这些地区的师资配比、医疗质量、养老保障等软实力往往严重落后于其他地区，因此进行基础公共服务建设过程中必须注重质量提升，全方位解决公共服务缺失的问题，加大均衡性发展，确保困难人群真正摆脱贫困问题。
4.建立城乡贫困共治体系，实现城乡社会治理一体化
我国贫困问题发展到相对贫困阶段，意味着扶贫工作不再局限于农村，而是发展到城镇与乡村共同减贫阶段，这一阶段的主要目标是缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。农村贫困与城镇贫困并存的局面对我国扶贫路径与贫困治理体系提出了新的要求，扶贫路径将由单一的农村转向农村与城镇双向展开，同时，“随着城乡融合发展体制与机制的进一步完善，要素自由交流基础上的新型工农城乡关系形成，基于功能合理分区规划基础上的‘城’‘乡’发展交互使得城乡经济空间、社会空间‘存有明显差距的空间分异’特征虚化，城乡贫困结构性特征与社区治理权能趋同基础上的城乡扶贫开发在贫困人口类型及致贫原因、贫困人口扶贫开发方式选择及扶贫开发减贫效应评估等领域出现交叉和融合现象。”由此可见，随着我国城乡融合的发展，城乡二元结构不断松动，农村与城镇的界限逐渐模糊，农村与城镇不再是两个独立的主体，农村贫困与城镇贫困治理更不是相互分割的关系，因此必然要求整合城市资源与乡村资源，实现两者共治，即要建立相互协调、相互配合的城乡贫困共治体系，这也是新时代我国贫困治理发展的必然趋势。
建立城乡贫困共治体系，首先，要明确相对贫困治理不同于绝对贫困治理。可以在既定的时间内完成任务，相对贫困的长期性决定了其治理体系必须向常规化转型，治理主体也要由政府为主导向多元主体转型，要改变长期以来形成的“全能型”政府的传统观念，重点发挥政府的组织引导作用，形成社会各界包括企业、社会组织、慈善机构等为主体的多元社会贫困治理格局。其次，要成立专门机构统筹管理农村相对贫困与城镇相对贫困问题。随着我国贫困问题的转型，原本单纯关注农村贫困的管理模式已经不适应发展的要求，需要成立专门机构整合农村贫困人口与城镇贫困人口以及农村发展资源与城镇发展资源，比如城乡贫困人口扶贫开发办公室，以达到城乡贫困共治的效果。最后，城乡贫困共治并不意味着城乡贫困治理趋同化，而是要基于城乡不同的特点采取适当的举措达到治理贫困的目的。就农村贫困而言，重点要解决的是产业发展、生态保护、公共服务等问题，同时在治理层面如果仅依靠乡村内部力量实现自治很难摆脱贫困，还需要依靠乡贤、返乡农民工、乡村企业主等这些“新乡民”才能实现科学合理的乡村治理。就城市贫困而言，重点要解决就业、教育、医疗、住房等问题，由于涉及农民工这一群体，因此城市相对贫困治理必须要协调城乡关系，从而才能真正形成全民共建共治共享的社会贫困治理格局。
略去参考文献，如有需要请参阅原文
作者简介：解安，清华大学马克思主义学院教授、博士生导师。
来源：学习与探索公众号
